MANAJEMEN PELAYANAN PUBLIK

1. Konsep Pelayanan Publik

                Pelayanan publik semula dipahami secara sederhana sebagai pelayanan yang diselenggarakan oleh pemerintah. Semua barang dan jasa yang diselenggarakan oleh pemerintah kemudian disebut sebagai pelayanan publik. Namun ketika telah terjadi perubahan peran pemerintah dan lembaga non-pemerintah dalam penyelenggaraan layanan yang menjadi hajat hidup orang banyak dalam era sekarang ini maka definisi pelayanan publik seperti yang telaha disebutkan diatas perlu dipikirkan kembali.

            Munculnya gerakan New Publik Management (NPM) dinegara-negara maju telah menimbulkan tekanan terhadap praktek penyelenggaraan terhadap layanan publik dinegara-negara tersebut. Keinginan untuk melakukan tranformasi praktik manajemen pelayanan publik dengan mengadopsi nilai-nilai yang selama ini berkembang disektor bisnis, seperti entrepreneurship, kepedulian pada pengguna, serta orientasi pada revenuegenerating dan penghasilan, telah mendorong terjadinya perubahan yang sangat berarti dalam praktek penyelenggaraan layanan publik (Osborne & Gaebler,1992; Felie, dkk., 1996; Osborn & Plastrik, 1997; Kettl, 2000)

            Untuk mengembangkan semangat dan nilai-nilai kewirausahaan, manajer disektor publik dituntut untuk merubah pola pikir dari yang semula sebagai manajer birokrasi pemerintah menjadi wirausaha. Seorang manajer birokrasi sekarang ini dituntut tidak hanya melayani warganya dengan menghabiskan anggaran pemerintah, tetapi apabila memungkinkan juga mencari sumber penerimaan dan penghasilan bagi pemerintah.

            Pemerintah Indonesia yang tertarik dengan pemikiran NPM mendorong aparaturnya untuk mempelajari NPM dengan mengadakan serangkaian lokakarya dan seminar tentang NPM dan Reinventing Government. Nilai-nilai yang terkandung dalam NPM kebetulan tumbuh dengan kebutuhan daerah untuk mengembangkan sumber penerimaan serta meningkatkan efisiensi dan produktivitas, terkait dengan penyelenggaraan otonomi daerah.

            Penyelenggaraan otonomi daerah sering dipahami oleh pemangku kepentingan didaerah sebagai pemberian ruang bagi daerah untuk menggali sumber-sumber pendapatan daerah (Dwiyanto, dkk., 2003a). sehingga banyak daerah berusaha mengembangkan sumber-sumber penerimaan baru. Seperti dengan menerapkan tarif baru retribusi pelayanan yang diselenggarakan oleh daerah seperti pelayanan kesehatan (puskesmas & RSUD), pendidikan, air minum, pelayanan perizinan dan sebagainya. Banyak pemerintah daerah yang mengembangkan badan usaha milik daerah dan mengoptimalkan UPT yang mereka miliki untuk mencari penghasilan bagi pemerintah daerah. Semua daerah mencoba mengembangkan berbagai badan usaha dan UPT untuk memproduksi barang dan atau jasa yang dahulunya termasuk dalam ranah privat dan hanya diselenggarakan oleh korporasi atau perusahaan swasta.

            Transformasi juga terjadi dalam rannah korporasi. Korporasi menjadi tidak hanya memproduksi barang privat tetapi juga barang dan jasa semi publik serta barang dan jasa yang sebelumnyamerupakan domain pemerintah untuk memproduksi dan menyediakannya. Banyak orang kaya, korporasi, dan lembaga non-pemerintah yang menyediakan barang publik, seperti perpustakaan, taman, pendidikan, riset, dan sebagainya.

            Melihat adanya pergeseran peran pemerintah korporasi, dan satuan sosial ekonomi lainnya dalam penyelenggaraan layanan barang dan jasa yang menjadi kebutuhan masyarakat maka mendefinisikan pelayanan publik sebagai pelyanan pemerintah menjadi tidak lagi tepat dan dapat menyesatkan.

             Pelayanan publik sebenarnya memiliki kisaran yang sangat luas, yaitu mencangkup pelayanan untuk memenuhi kebutuhan barang publik, kebutuhan dan hak dasar, kewajiban pemerintah dan negara, dan komitmen nasional. Pelayanan yang meskipun diselenggarakan oleh pemerintah pusat, pemerintah daerah, atau oleh badan usaha milik negara dan daerah, atau oleh institusi lainnya yang anggarannya berasala dari APBN atau APBD namun tidak digunakan untuk memenuhi salahsatu dari keempat kriteria diatas tidak dapat dikatakan sebagai pelayanan publik.

            Lembaga non pemerintah dapat menjadi lembaga penyelenggara layanan publik apabila mereka berpartisipasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Sebaliknya, instansi pemerintah yang tidak terlibat pelayanan publik tidak dapat disebut sebagai lembaga penyelenggara layanan publik.

Ciri-ciri	Pelayanan publik	Pelayanan privat
Sifat barang dan jasa	Barang publik, barang semi publik, dan memiliki eksternalitas	Barang privat
Resiko kegagalan penyelenggaraan	Resiko kolektif, banyak orang, bersama	Kerugian perseroan
Akses warga terhadap pelayanan	Tanggung jawab Negara	Tanggung jawab warga
Keterkaitan dengan pencapaian penyeleng -garaan tujuan dan misi Negara	Tinggi dan langsung	Rendah dan tidak langsung
Dasar penyelenggaraannya	Konstitusi, kebijakan publik, dan peraturan perundangan	Kesepakatan pengguna dan penyelenggaraan, kebijakan perusahaan
Lembaga penyelenggara	Instansi pemerintah dan non- pemerintah	Kesepakatan pengguna dan penyelenggara, kebijakan  perusahaan
Sumber pembiayaan	Anggaran, subsidi pemerintah, user fee	Kekayaan Negara yang dipisahkan, Hasil penjualan dan user fee

2. Globalisasi, Desentralisasi, dan Pelayanan Publik          

Selama beberapa dekade terakhir ini system pelayanan public di Indonesia mengalami banyak tekanan dan sekaligus tantangan baru sejalan dengan semakin menguatnya persaingan global. Globalisasi telah memperluas arena kompetisi antar penyelengara layanan public dengan mendorong terjadinya kompetisi global. Penyelenggaraan layanan publik di suatu Negara, atau daerah,harus dapat berkompetensi dengan penyelenggara layanan public dari Negara lain yang selama ini cenderung lebih efisien, efektif, dan responsif. Untuk merespon tekanan globalisasi tersebut, banyak Negara termaksuk Indonesia,berusaha melaksanakan serangkaian kebijakan untuk mereformasi sistem pelayanan publik, seperti debirokratisasi, privatisasi, dan desentralisasi

Debirokratisasi dilakukan bukan untuk menghilangkan peran pemerintah dalam penyelenggaraan layanan publik, tetapi untuk membuat keterlibatan pemerintah dalam penyelenggaraan layanan menjadi semakin efisien, tepat sasaran, dan fokus pada misinya. Debirokratisasi dilakukan untuk mendorong birokrasi pemerintah kembali kepada misi utamanya, yaitu menjamin akses warga terhadap pelayanan dasar, kebutuhan kolektivitas, dan pelayanan strategi lainya yang sangat penting agar warganya dapat hidup secara layak dan bermartabat.

Privatisasi dilakukan untuk memberikan ruang yang lebih besara kepada sector swasta terlibat dalam penyelengaraan layanan public (Savas, 1987: 3;Stiglitz, 2000: 12). Sejalan dengan kebijakan debirokratisasi, privatisasi dilakukan agar semakin banyak pelaku dipasar yang dapat terlibat dalam penyelengaraan layanan publik. Keterlibatan swasta dan lembaga non-pemerintah lainya dalam penyelenggaraan layanan public akan memberikan banyak manfaat. Pertama, keterlibatan swasta dapat menjadi salah satu alternative penyelenggaraan layanan publik. Kedua, keterlibatan swasta dapat membuat varietas pelayanan piblik menjadi semakin banyak dan responsive terhadap kebutuhan masyarakat. Ketiga, keterlibatan swasta penting untuk mendorong perbaikan daya saing dari birokrasi pemerintah.

Pada aras yang berbeda, desentralisasi juga memberikan tekanan kepada sisitem pelayanan publik karena mengubah lingkungan dan struktur kelembagaan penyelengaraan layanan publik. Desentralisasi juga telah mendorong kecenderungan daerah untuk melakukan lokalisasi pelayanan publik, dengan berusaha membatasi akses warga dari luar daerah untuk mengunakan pelayanan publik yang ada. Lokalisasi seperti itu dengan mudah dapat dipahami karena masing-masing daerah ingin membatasi eksternalitas positif dan pelayanan pendidikan yang diselenggarakan. Desentralisasi juga telah mendorong menguatnya unsur-unsur subjektif dalam penyelenggaraan layanan public (Dwiyanto, 2003a dan 2007). Karena telah lama terkungkung dalam sistem pemerintahan sentralisasi yang menghalangi sistem pelayanan public untuk merespon nilai-nilai dan tradisi lokal, daerah pada akhirnya cenderung mengembangkan miskonsepsi terhadap desentralisasi dengan memahaminya sebagai peluang dan kewenangan daerah untuk melokalisasi sistem pelayanan publik (Dwiyanto, 2003a). Namun, desentaralisasi juga memberikan banyak kabar baik. Salah satunya yaitu proses pengalihan kewenangan dan urusan ke daerah tidak menimbulkan kekacauan dalam penyelenggaraan layanan publik. Desentralisasi juga mendorong partisipasi warga dalam pengambilan keputusan menjadi semakin tinggi. Ketika keputusan tenteng pelayanan diambil pada tingkat pemerintah yang lebih rendah maka akses warga untuk terlibat dalam proses pengambilan keputusan menjadi semankin besar.

3. Standart Pelayanan Publik

Standart pelayanan perlu mengatur aspek input, prose, dan output pelayanan. Input pelayanan penting untuk distandarisasi mengingat kuantitas dan kulitas dari input pelayanan yang berbeda antar daerah menyebabkan sering terjadinya ketimpangangan akses terhadap pelayanan yang berkualitas.Tentu tidak adil ketika pemerintah menetapkan standart output dalam pendidikan nasional yang berlaku di seluruh Indonesia, sementara pemerintah gagal menjamin adanya standart input yang sama antar daerah. Standart proses pelayanan juga penting untuk diatur. Namun pengaturannya harus dilakukan secara hati-hati agar standart proses pelayanan tidak mencegah atau membatasi kreativitas lokal dalam menyelenggarakan pelayanan publik. Standart proses sebaiknya hanya mengatur perinsip dasar penyelenggaraan layanan, yaitu: penyelenggaraan pelayanan publik harus memenuhi prinsip-prinsip tata pemerintah yang baik (Dwiyanto, dkk.,2006). Standart proses dirumuskan untuk menjamin pelayanan public di daerah memenuhi prinsip-prinsip penyelenggaraan layanan yang transparan, non-partisan, efisien, dan akuntabel. Standart  transparansi, misalnya, mengatur kewajiban penyelenggaraan layanan untuk menyediakan informasi dan menjelaskan kepada warga pengguna layanan mengenai persyaratan, prosedur, biaya, dan waktu yang diperlukan untuk mendapatkan pelayan. Prosedur biyasanya hanya mengatur kewajiban dari pengguna dan mengabaikan hak-hak mereka. Dalam pendidikan, standart output yang paling bisa digunakan adalah standart kelulusan sisiwa yang sementara ini diukur dari nilai murni akhir ujian nasional. Standart output harus menjadi benchmark bagi setiap penyelenggaraan layanan untuk menilai apakah mereka sudah dapat memenuhi standart yang telah ditentukan ataukah belum. Penentuan standart harus memperhatikan tujuan dan nilai yang ingin diwujudkan dalam penyelenggaraan layanan sekaligus kapasitas daerah untuk mewujudkannya.

4. Struktur Kelembagaan Pengelolaan Layanan Publik

            Penyelenggaraan layanan public melibatkan lembaga di semua tingkat pemerintah, yaitu pemerintah pusat, propinsi, dan kabupaten/kota. Kebijakan desentralisasi telah mengalihkan sebagian besar urusan eksekutif dalam bidang luar negeri, moneter, pertehanan, agama, dan kehakiman. Selebihnya dialihkan sebagai urusan daerah, yang kemudian terbagi menjadi urusan propinsi dan kabupaten/kota, pada dasarnya semua tingkat pemerintahan memiliki keterlibatan dalam menyelenggarakan layanan public yang menyangkut semua urusan konkuren. Kegagalan dalam pembagian urusan sering menimbulkan duplikasi kekosongan, dan konflik peran antar pelaku dan pemangku kepentingan. Duplikasi pelayanan sering terjadi antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota dalam berbagi bidang layanan public. Konflik antar susunan dan tingkat pemerintah juga sering terjadi dalam penyelenggaraan layanan terutama untuk pelayanan dan urusan pemerintah yang memiliki efek terhadap penghasilan daerah. Sisitem pelayanan public harus mampu memperjelas peran dan mendorong para pihak untuk dapat memainkan perannya masing-masing secara sinergis dan terintegrasi dalam rangka mewujudkan kesejahteraan rakyat.

            Pembagian peran antar susunan dan tingkat pemerintah menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 “dari sisi proses, penyelengaraan peran dapat dikelompokan ke dalam tiga kelompok peran yaitu pembuatan kebijakan dan regulasi, pemberian layanan, serta pengawasan, pembinaaan, dan penegakan peraturan. Pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum. Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai Kepala Pemerintah Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota dipilih secara demokratis.

Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.

Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.

            Ilustrasi tentang pembagian peran dalam penyelenggaraan layanan public berikut disajikan contoh pembagian peran dalam menyelengaraan layanan pendidikan.

Kegiatan	PAUD	TK	SD	SMP	SMA	SMK	UNIVERSITAS
XSPK	Pusat	Pusat	Pusat	Pusat	Pusat	Pusat	Pusat
Pelayanan	Kab/Kota	Kab/Kota	Kab/Kota	Kab/Kota	Kab/Kota	Kab/Kota	Kab/Kota
Binwas	GWP	GWP	GWP	GWP	GWP	Depdiknas	Depdiknas

Keterangan : GWP adalah Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat

Penggunaan Lembaga Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dalam menjalankan fungsi Binwas terhadap penyelenggaraan layanan publik di daerah dapat menghindari kesan terjadinya sentralisasi. Hal ini penting untuk menghindariadanya kerancuan antara kegiatan gubernur dalam rangka menjalankan fungsi Binwas sebagai wakil dan atas nama pemerintah pusat sekarang ini terjadi karena dalam menjalankan fungsi itu gubernur tidak memiliki perangkat dan anggaran daerah (provinsi). Kerancauan juga muncul karena pembagian urusan antara pusat dengan provinsi dan kabupaten/kota belum dapat dilakukan secara jelas.

Pilihan untuk memanfaatkan keberadaan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat lebih banyak manfaatnya untuk dipilih dengan catatan pilihan itu diikuti oleh dukungan personel dan anggaran yang jelas dari pemerintah pusat. Pilihan ini juga dapat mendorong terjadinya intergrasi dan sinergi kegiatan pelayanan di daerah karena gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah melalui fungsi Binwas lebih mudah dalam mengintergrasikan kegiatan pelayanan publik di daerah,daripada fungsi itu dilakukan oleh Kementrian yang sudah sangat terfragmentasi secara kelembagaan.

Permasalahan yang terjadi sekarang ini adalah dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 gubernur sebagai wakil pemerintah pusat memang diberi peran untuk melakukan Binwas,namun tidak diikuti dengan ketentuan yang jelas tentang sumberdaya yang diperlukan untuk menjalankan fungsi tersebut,baik terkait dengan personel ataupun anggaran. Akibatnya,gubernur sebagai wakil pemerintah pusat sering harus menggunakan sumberdaya daerah. Penggunaan sumberdaya daerah disamping merugikan pemerintah provinsi juga menimbulkan kerancauan dalam hubungan antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota,karena sama-sama sebagai daerah otonom keduanya tidak memiliki hubungan hirarkis.

Kendala lainnya muncul dari ketidakjelasan hubungan antara daerah dalam penyelenggaraan layanan publik dengan kementrian sektoral. Pengaruh ini bahkan dilakukan dengan mendorong daerah untuk mengembangkan siruklur kelembagaan mengikuti ang ada di pemerintah pusat (kabinet). Setiap kementrian mendorong provinsi dan kabupaten/kota untuk memiliki satuan birokrasi yang dapat menjadi mitra mereka dalam melaksanakan program-program kementriannya. Daerah yang tidak memiliki satuan birokrasi yang dapat menjadi mitra mereka,yaitu tidak memiliki fungsi dan bahkan nomenklatur yang sama,tidak akan dapat memperoleh DAK dan dana dekonsentrasi. Akibatnya,daerah cenderung mengembangkan satuan-satuan birokrasi dengan menggunakan nomenklatur seperti yang ada di pemerintahan pusat.

Jika pengaruh dan hubungan kelembagaan antara kementrian sektoral dengan pemerintahan kabupaten/kota tidak dibenahidan tetap dipertahankan sebagaimana yang terjadi sekarang maka pemberdayaan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat tidak akan dapat dilakukan secara efektif. Konflik baru akan muncul antara kementrian dengan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. Gubernur dapat menjadi budget optimzer untuk mensinergikan antara tujuan pebangunan dari pemerintah pusat dengan kebutuhan daerah. Apabila hal ini dapat dilakukan maka dampaknya terhadap sinergisitas pembangunan nasional dan perbaikan efisiensi akan sangat berarti.

Daftar Pustaka