PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA

5 PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA

Administrasi Negara merupakan kombinasi yang sangat beragam serta tidak berpola antara teori dan pelaksanaa. Adminsitrasi Negara dimaksudkan untuk lebih memahami hubungan antara pemerintah dengan masyarakatnya serta meningkatkan responsibilitas kebijakan Negara terhadap berbagai kebutuhan social, dan juga melembagakan praktek-praktek manajerial agar terbiasa lebih efektife dan efesien.

Sebagaimana dicantumkan K. bailey, administrasi Negara adalah (atau sebagaian)  menyangkut perkembangan 4 macam teori:

1.      Teori deskriptif, atau diskripsi struktur bertingkat dan berbagai hubungan dengan lingkungan kerjanya.

2.      Teori normative, atau nila-nilai yang menjadi tujuan bidang ini, alternative keputusan yang seharusnya diambil oleh  penyelenggaa administrsi Negara (praktisi) dan apa yang seharusnya dikaji dan dianjurkan kepada pelaksana kebijakan.

3.      Teori asumtif, pemahaman yang benar terhadap realitas seorang administrator, suatu teori yang tidak mengambil asumsi model.

4.      Teori instrument,  atau peningkatan teknik-teknik manajerial  dalam rangka efisiensi dan efektivitas  pencapaian tujuan Negara.

Keempat teori bailey tersebut secara bersama-sama membentuk tiga pilah administrasi Negara: perilaku organisasi dan perilaku orang dalam organisasi kemasyarakatan, teknologi manajemen, kepentingan umum dalam hubungannya dengan pilihan etika seorang individu dan berbagai masalah kemasyarakatan.

Dalam hal ini akan meninjau krisis definisi administrasi Negara yang beruntun, yaitu  bagaimana bidang ini “memandang dirinya sendiri” di masa lampau. Administrasi Negara berkembang sebagai bidang akademik melalui  rangkaian pergantian lima paradigma yang tumpang tindih sebagaimana dekemukakan Robert t, golrmbie wski dalam tulisannya, tiap fase dapat dicirikan atas dasar pemilikan lokus ataupun fokusnya. Lokus adalah tempat “di mana” bidang itu berada. Lokus administrasi Negara biasanya adalah birokrasi pemerintah, meskipun tidak selalu demikian dan serangkaian lokus tradisional ini kabur. Fokus adalah kekhususan dari bidang ini. Satu fokus administrasi Negara telah  menjadi kajian “prinsip-prinsip administrasi” tertentu, tetapi fokus disiplin ini telah berubah sejalan dengan perkembangan paradigman administrasi Negara. Seperti diamati golembiewski, paradigma administrasi Negara dapat dimengerti melalui fokus dan lokusnya.

MASA AWAL ILMU ADMINISTRASI NEGARA

Secara luas, woodroww Wilson meletakkan landasan bagi permulaan studi administrasi Negara dalam karangannya yang berjudul “the study of administration” yang dimuat dalam political science quarterly pada 1887. Wilson melihat bahwa  “lebih sukar menjalankan suatu konstitusi daripada menyusunnya”, dan mengajukan usul agar lebih banyak pikiran fikiran intelektual dalam mengembangkan manajemen Negara. Dalam kenyataannya, Wilson sendiri kelihatannya bersikap mendua tentang apa sebenarnya administrasi Negara itu. Sebagaiman disimpulkan Richard J. stillman dalam tinjuaannya yang cermat dan tepat atas artikel Wilson itu. Menurutnya Wilson gagal menjelaskan apa sebenarnya yang menjadi kajian administrasi, bagaimana seharusnya hubungan antara antara bidang administrasi dan politik, dan apakah kajian administrasi akan menjadi suatu ilmu yang abstrak sama seperti ilmu-ilmu alam.

Paradigma I : Dikotomi Politik-Administrasi (1900-1926)

Tokoh : Frank J Goodnow dan Leonard D. White

Di dalam buku political and administration (1900), goodnow berpendapat bahwa ada dua fungsi yang berbeda dari pemerintah seperti tertulis dalam judul bukunya. “politik”, menurut goodnow, harus berhubungan dengan kebijaksanaa atau berbagai masalah yang berhubungan dengan tujuan Negara. Sedangkan “administrasi” harus berkaitan dengan pelaksanaan kebijakansanaan tersebut. Dengan demikian, yang yang menjadi dasar pembeda adalah pemisahan kekuasaan.

Penekanan paradigma 1 adalah pada lokus (tempat) dimana administrasi negara seharusnya berada. Tegasnya, goodnow dan para pengikutnya berpendapat administrasi Negara seharusnya menfokuskan diri pada birokrasi pemerintahan.

Pada tahun 1912, sebuah komite mengenai latihan bagi para pegawai pemerintahan ditetapkan di bawah naungan asosiasi ilmu politik amerika, dan pada tahun 1914, usulannya dengan tinjauan ke masa dean yang luar  biasa, yaitu diperlukan suatu “sekolah keahlian” untuk mendidik paa pegawai administrasi Negara dan diperlukan juga tingkatan-tingkatan teknis untuk keperluan itu.

Administrasi Negara mendapatkan pengakuan akademis pada 1920-an, dimulai dari penerbitan buku Leonard d. white, Introduction to the study of public administration pada 1926, buku  pelajaran pertama yang membahas secara menyelururh bidang ini. Hasil paradigma 1 memperkuat pemikiran dikontomi politik/administrasi yang berbeda, dengan menghubungkan dengan dikontomi nilai/fakta yang berhubungan.

Frank J Goodnow dan Leonard D White dalam bukunya Politics and Administration menyatakan dua fungsi pokok dari pemerintah yang berbeda:

1.      Fungsi politik yang melahirkan kebijaksanaan atau keinginan negara,

2.      Fungsi Administrasi yang berhubungan dengan pelaksanaan kebijakan negara.

Penekanan pada Paradigma ini terletak pada Locusnya, menurut Goodnow Locusnya berpusat pada ( government Bureucracy ) birokrasi Pemerintahan. Sedangkan Focusnya yaitu metode atau kajian apa yang akan dibahas dalam Administrasi Publik kurang dibahas secara jelas (masalah pemerintahan, politik dan kebijakan).

Administrasi negara memperoleh legitimasi akademiknya lewat lahirnya Introduction To the study of Public Administration oleh Leonard D White yang menyatakan dengan tegas bahwa politik seharusnya tidak ikut mencampuri administrasi, dan administrasi negara harus bersifat studi ilimiah yang bersifat bebas nilai.

Paradigma ini muncul karena adanya ketidakpuasan terhadap trikotomi ala trias politika, dan kemudian menggantinya dengan dua fungsi yaitu politik dan administrasi. Politik sebagai penetapan kebijaksanaan, sedangkan administrasi sebagai pelaksanaan kebijakan.

Paradigma II:Prinsip-Prinsip Administrasi Negara (1927-1937)

Selama fase inilah, sebagaimana digambarkan oleh paradigm 2, administrasi mencapai puncak kejayaannya. Para ahli administrasi Negara diterima baik oleh kalangan industry maupun kalangan pemerintah, Karena kemampuan manajerialnya. Dengan demikian, fokus bidang ini, yaitu keahlian dalam bentuk prinsip-prinsip administrasi bertambah luas. Dan lokus administrasi Negara berlaku di mana pun, karena prinsip adalah tetap prinsip, administrasi tetap administrasi, setidaknya menurut persepsi paradigma2 ini. Lebih dari itu, karena aministrasi Negara telah memberikan sumbangannya yang banyak, terhadap perumusan “prinsip-prinsip administrasi”.

Literature yang paling terkemuka adalah yabbg ditulis  oleh Frederick W. taylor, principles of Scientific management (1911) dan berbagai karya frank dan Lillian Gilbreth. Bila dihubungkan dengan konsep, jeaas manajemen ilmiah kuranng mempunyai pengaruh terhadap administrasi Negara selama tahap ini. Karena manajemen ilmiah memfokuskan pada pegawai-pegawai organisasi pada tingkat yang lebih rendah.

Bagi gulick dan urwick, prinsip-prinsip administrasi adalah penting, sedangkan prinsip tersebut diterapkan tidaklah penting. Terus terang, fokus lebih penting daripada lokus. gulick dan urwick mengajukan tujuh prinsip administrasi kepada mahasiswanya dalam anagram singkat, POSDCORB. POSDCORB adalah ungkapan akhir prinsip-prinsip aadministrasi. Anagram ini adlah kepanjangan dari: Planning, Organizing, Staffing, Directingt, Coordinating, Reporting, dan Budgeting. Itulah administrasi Negara tahun 1937.

MASA PENUH TANTANGAN, 1938-1947

Pada tahun berikutnya (1938), nutuk pertama kalinya aliran utama administrasi Negara mendapat tantangan konseptual. Pada tahun itu, buku Chester I. Bernard yang berjudul The Functions of Execuitve diterbitkan. Pada tahun 1940-an, ketidaksepakatan terhadap administrasi Negara ini dipacu dari arah yang salin menguatkan. Salah satu keberatan adala, politik dan administrasi tidak akan pernah dapat dipisahkan sedikit pun. Sementara yang lain berpendapat, prinsip-prinsip administrasi secara logis tidak konsisten.

Akhirnya dikontomi itu ditlak bukan karena dikontomi tersebut memisahkan politik dan administrasi, melainkan karena ia menggabungkan ke duanya dengan cara yang melanggar norma-norma pluralism ilmu politik paska perang.

REAKSI TERHADAP BERBAGAI TANTANGAN, 1947-1950

Pada  tahun yang sama (1947), ketika  menyerang dasar-dasar administrasi Negara dalam Administrative behavior, Simon memberikan suatu alternatif kepada paradigma lama. Menuru simon, suatu paradigm administrasi Negara yang baru seharusnya memiliki dua macam ahli administrasi Negara yang bekerja secara serasi dan saling member dorongan yang memusatkan perhatian pada perkembangan “ilmu administrasi yang murni” yang didasarkan pada “dasar-dasar psikologi social secara seksama”, dan kelompok lainnya yang lebih memusatkan perhatian pada “pembuatan kebijaksanaa umu”. 

Kesimpulan

•         Pada paradigma kedua ini pengaruh manajemen Kalsik sangat besar Tokoh-tokohnya adalah :

•         F.W Taylor yang menuangkan 4 prinsip dasar yaitu ; perlu mengembangkan ilmu manajemen sejati untuyk memperoleh kinerka terbaik ; perlu dilakukukan proses seleksi pegawai ilmiah agar mereka bisa tanggung jawan dengan kerjanya ; perlua ada pendidikan dan pengembangan pada pegawai secara ilmiah ; perlu kerjasama yang intim antara pegawai dan atasan à ( prinsip management ilmiah Taylor )

•         Kemudian disempurnakan oleh Fayol ( POCCC ) dan Gullick dan Urwick ( Posdcorb )

Tokoh : Gulick dan Urwick, F.W. Taylor, Henry Fayol, Mary Parker Follet, dan Willooghby
Di awali dengan terbitnya Principles of Public Adminisration karya W F Willoughby. Pada fase ini Administrasi diwarnai oleh berbagai macam kontribusi dari bidang-bidang lain seperti industri dan manajemen, berbagai bidang inilah yang membawa dampak yang besar pada timbulnya prinsip-prinsip administrasi,

Prinsip-prinsip tersebut yang menjadi Focus kajian Administrasi Publik sedangkan Locus dari paradigma ini kurang ditekankan karena esensi prinsip-prinsip tersebut, dimana dalam kenyataan bahwa bahwa prinsip itu bisa terjadi pada semua tatanan, lingkungan, misi atau kerangka institusi, ataupun kebudayaan, dengan demikian administrasi bisa hidup dimanapun asalkan Prinsip-prinsip tersebut dipatuhi.

Paradigma III Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik (1950-1970)
Tokoh : Nicholas Henry

Sebagai akibat dari perhatian dan kritik-kritik konseptual yang mengalir, administrasi Negara melompat ke belekang dengan serta kerta ke dalam induk disiplin ilmu politik. Hasilnya adalah diperbaruinya kembali penentuan lokus yaitu birokrasi pemerintah tetapi dengan demikian kehilangan fokusnya. Tahap penetuan ketiga ini sebagian besar  merupakan usaha menetapkan kembali kaitan-kaitan konseptual antara administrasi Negara dengan ilmu politik.

Paling tidak, ada dua perkembangan yang terjadi selama periode ini yang cukup mencerminkan adanya perbedaan dalam masalah cara mengurangi ketegangan antara para ilmuwan administrasi dan ilmuwan politik secara berangsur-angsur peningkatan penggunaan studi kasus sebagai instrument epistemologis, perbandingan dan pembangunan administrasi yang lama mengalami pasang surut sebagai sub-bidang administrasi Negara.

PERBANDINGAN DAN PEMBANGUNAN ADMINISTRASI

Administrasi Negara lintas budaya (cross-cultural public administration), yang disebut juga pendekatan kompertaif, merupakan bidang baru dari administrasi Negara. Sebelum ditinggalkannya prinsip-prinsip administrasi Negara, dianggap bahwa faktor-faktor budaya tidak menyebabkan perbedaan dilingkungan administrasi, karena prinsip selamanya adalah prinsip.

Perbandingan administrasi Negara, sebagaimana diterangkan Ferrel Heady, memusatkan pada lima “permasalahan motifasi” sebagai kegiatan ilmiah: pencarian teori, dorongan bagi aplikasi praktis, sumbangan bagi perluasan perbandingan politik, perlunya penelitian yang terlatih dalam tradisi hukum administrasi, dan analisa perbandingan berbagai masalah administrasi yang ada.

Administrasi Negara mempunyai dua perbedaan, dengan masing-masing mempunyai kajian perbandingan sub-bidangnya. Bidang yang lebih besar nyata dan jelas dipagari batas budaya.

Kesimpulan

•         Menurut HERBERT SIMON ( The Poverb Administration ) à Prinsip Managemen ilmiah POSDCORB tidak menjelaskan makna “ Public” dari “public Administration “ menurut Simon bahwa POSDCORB tidak menjelaskan apa yang seharusnya dilakukan oleh administrator publik terutama dalam decision making. Kritik Simon ini kemudian menghidupkan kembali perdebatan Dikotomi administrasi dan Politik

•         Kemudian muncullah pendapat Morstein-Mark ( element Of Public Administration yang kemudian kembali mempertanyakan pemisahan politik san ekonomi sebagai suatu hal yang tidak realistik dan tidak mungkin

•         Kesimpulannya Secara singkat dapat dipahami bahwa fase Paradigma ini menerapkan suatu usaha untuk menetapkan kembali hubungan konseptual antara administrasi saat itu, karena hal itulah administrasi pulang kembali menemui induk ilmunya yaitu Ilmu Politik, akibatnya terjadilah perubahan dan pembaruan Locusnya yakni birokrasi pemerintahan akan tetapi konsekuensi dari usaha ini adalah keharusan untuk merumuskan bidang ini dalam hubungannya dengan focus keahliannya yang esensial. Terdapat perkembangan baru yang dicatat pada fase ini yaitu timbulnya studi perbandingan dan pembangunan administrasi sebagi bagian dari Administrasi negara.

Paradigma IV: Administrasi Negara Sebagai Administrasi (1956-1970)
Tokoh : Henderson, Thompson, Caldwen

Istilah ilmu administrasi disisni digunakan sebagai penangkap frasa bagi kajian di dalam teori organisasi dan ilmu manajemen. Di awal tahun 1960-an, “pengembangan organisasi” makin banyak mendapat perhatian sebagai bidang khusus ilmu administrasi. Sebagai suatu fokus, pengembangan organisasi menawarkan alternative ilmu politik yang menarik bagi banyak ahliadministrasi Negara. Fenomena “dunia nyata” membuat pemisahan  bidang kenegaraan/swasta semakin sulit ditentuksn secara empiris, oleh kalangan akademik sekalipun. Dewasa ini para ahli administrasi Negara mulai menerima bahwa kata Negara dalam administrasi Negara tak bisa diartikan dalam makna institusi seperti masa sebelumnya. Ketegangan antara Negara-swasta, kepentingan umum motif keuangan yang dicerminkan paradigm ilmu administrasi tak punya peran apa pun untuk meredakan permasalahan lokus bagi administrasi konotasi kepentingan umum.

Jika paradigm 4 memang demikian halnya, maka para ahli adminisrtrasi Negara terpaksa menguasai lebih banyak teknologi manajemen agar mereka bisa lebih memahaminya dalam konteks pemerintahan. Ini akan menyingkirkan banyak banyak pertimbangan nilai sehingga para ahli itu pun mulai berfikir secara filosofis mengenai arti sesungguhnya kata  Negara dari administrasi Negara.

Kesimpulan

Istilah Administrative Science digunakan dalam paradigma IV ini untuk menunjukkan isi dan focus pembicaraan, sebagai suatu paradigma pada fase ini Ilmu Administrasi hanya menekankan pada focus tetapi tidak pada locusnya. Ia menawarkan teknik-teknik yang memerlukan keahlian dan spesialisasi, pengembangan paradigma ke-4 ini bukannya tanpa hambatan, banyak persoalan yang harus dijawab seperti misal adalah apakah jika fokus tunggal telah dipilih oleh administrasi negara yakni ilmu administrasi, apakah ia berhak bicara tentang public (negara) dalam administrasi tersebut dan banyak persoalan lainnya.

Paradigma V: Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970)

Pemikiran Herbert Simon tentang perlunya dua aspek yang perlu dikembangkan dalam disiplain Administrasi Negara:

1.      Ahli Admnistrasi Negara  meminati pengembangan suatu ilmu Administrasi Negara yang murni

2.      satu kelompok yang lebih besar meminati persoalan-persolan mengenai kebijaksanaan publik.

Lebih dari itu administrasi negara lebih fokus ranah-ranah ilmu kebijaksanaan (Policy Science) dan cara pengukuran dari hasil- hasil kebijaksanan yang telah dibuat, aspek perhatian ini dapat dianggap sebagi mata rantai yang menghubungkan antara fokus administrasi negara dengan locusnya. Fokusnya adalah teori-teori organisasi, public policy dan tekhnik administrasi ataupun manajemen yang sudah maju, sedangkan locusnya ialah pada birokrasi pemerintahan dan persoalan-persoalan masyarakat (Public Affairs).